Le secrétaire d’État américain Marco Rubio a passé les dernières semaines à dire aux Européens, vexés d’être exclus des négociations en cours pour mettre fin à la guerre de la Russie contre l’Ukraine, qu’ils seraient invités à la table des négociations lorsque le moment serait venu de discuter de l’avenir des sanctions.
Cette invitation pourrait arriver plus tôt que Bruxelles ne l’avait prévu.
À l’issue d’un nouveau cycle de négociations en Arabie saoudite, les États-Unis ont annoncé que la Russie et l’Ukraine s’étaient engagées à mettre en œuvre un cessez-le-feu partiel sur les “installations énergétiques”, ce qui est loin de correspondre au cessez-le-feu général réclamé par Donald Trump.
Les parties ont également convenu de “garantir la sécurité de la navigation, d’éliminer l’usage de la force et d’empêcher l’utilisation de navires commerciaux à des fins militaires en mer Noire“, selon le communiqué américain.
Des documents distincts publiés par la Maison-Blanche ont énuméré les principaux points de l’accord en termes généraux, sans notes de bas de page ni détails techniques.
Mais Moscou n’a pas tardé à préciser ses exigences.
Dans son propre communiqué, le Kremlin a ajouté cinq paragraphes de conditions à remplir avant que l’initiative dite “de la mer Noire” ne soit rétablie. Ces conditions prévoient la levée des “sanctions” et des “restrictions” qui, selon la Russie, limitent ses exportations de produits alimentaires et d’engrais dans le monde entier, notamment en ce qui concerne les machines agricoles et l’assurance des cargaisons.
La demande la plus notable concerne la reconnexion de la Banque agricole russe, également connue sous le nom de Rosselkhozbank, et “d’autres organisations financières” impliquées dans le commerce agricole à SWIFT, un système de haute sécurité pour les transferts rapides d’argent.
Fondé en 1973, SWIFT est aujourd’hui considéré comme le système de ce type le plus utilisé, reliant plus de 11 000 institutions dans plus de 200 pays. Près de 50 millions de messages financiers sont envoyés chaque jour par l’intermédiaire du logiciel.
C’est là que l’UE entre en jeu : SWIFT est une coopérative dont le siège se trouve à La Hulpe, en Belgique, et qui est donc soumise à la législation européenne et, surtout, aux sanctions de l’UE.
Un cri de ralliement
Jusqu’au 24 février 2022, SWIFT est resté dans l’ombre, sauf pour les acteurs du secteur financier. Mais après l’entrée des chars russes en Ukraine, le nom a été propulsé du jour au lendemain sur le devant de la scène internationale.
Le gouvernement de Kyiv a rapidement demandé que les banques russes soient exclues de SWIFT, afin de réduire la capacité de Moscou à financer sa machine de guerre. L’acronyme a été placardé sur les banderoles et les pancartes des manifestations, faisant pression sur les responsables politiques pour qu’ils agissent.
L’Union européenne a répondu le 2 mars 2022 en décidant d’exclure sept banques russes de SWIFT. Cette décision a fait la une des journaux internationaux et a été saluée comme une rupture de tabou.
Quelques mois plus tard, en juin, l’UE a accepté de retirer trois autres banques de SWIFT : Sberbank (la plus grande banque russe), Credit Bank of Moscow et Rosselkhozbank.
“Ces banques sont essentielles pour le système financier russe et la capacité de Poutine à poursuivre la guerre. Cela renforcera l’isolement du secteur financier russe par rapport au système mondial”, a déclaré la Commission européenne à l’époque pour expliquer sa décision.
La Rosselkhozbank est une banque d’État qui fournit une large gamme de services et de produits financiers aux entreprises agroalimentaires, qui constituent une source de revenus essentielle pour Moscou grâce aux ventes mondiales de produits de base tels que le blé, l’orge et le maïs.
Alors que l’UE n’a jamais sanctionné les exportations agricoles de la Russie, optant plutôt pour des droits de douane élevés, les sanctions contre Rosselkhozbank ont érigé des obstacles dans les paiements entre exportateurs et importateurs et ont déclenché la colère du Kremlin, conduisant à l’effondrement de l’initiative de la mer Noire promue à l’origine par la Turquie et les Nations unies.
C’est pourquoi Vladimir Poutine, sûr d’avoir l’oreille de Trump, a saisi l’occasion pour demander, une fois de plus, que Rosselkhozbank soit reconnectée à SWIFT.
Le communiqué de la Maison-Blanche n’a pas repris cette condition, du moins pas explicitement. Il a simplement indiqué que les États-Unis aideraient la Russie à rétablir son “accès au marché mondial pour les exportations de produits agricoles et d’engrais, à réduire les coûts d’assurance maritime et à améliorer l’accès aux ports et aux systèmes de paiement pour ce type de transactions”.
La dernière partie – “les systèmes de paiement pour ces transactions” – pourrait faire référence à SWIFT. La décision n’appartient toutefois pas à M. Trump, car SWIFT relève de la compétence de l’UE.
Le département d’État américain a refusé de commenter la lecture de ce texte.
S’adressant aux journalistes, M. Trump a déclaré que son équipe “examinerait” les conditions proposées par le Kremlin. “Nous sommes en train de réfléchir à toutes ces conditions. Il y a environ cinq ou six conditions. Nous les examinons toutes”, a-t-il déclaré.
Un choix difficile
Les exigences de M. Poutine placent l’UE dans une situation délicate.
Si elle rejette l’appel, elle risque d’irriter M. Trump, qui tient à obtenir un cessez-le-feu, même partiel, pour faire avancer sa campagne diplomatique. Si, en revanche, le bloc approuve l’appel et accorde un allègement des sanctions, il risque d’apparaître comme doux et conciliant, une attitude que Moscou pourrait facilement exploiter pour faire pression en vue d’obtenir de nouvelles concessions.
L’allègement des sanctions irait également à l’encontre de la position du président Volodymyr Zelensky, qui insiste pour que les restrictions sévères soient maintenues tant que la guerre fait rage.
- Qu’est-ce que le système Swift dont des banques russes viennent d’être exclues ?
“Il faut également que le monde entier exerce une pression claire et prenne des mesures énergiques à l’encontre de la Russie – plus de pression, plus de sanctions de la part des États-Unis – pour mettre fin aux frappes russes”, a déclaré M. Zelensky mercredi dans un message publié sur les réseaux sociaux à propos de la dernière vague de frappes de drones effectuées par la Russie.
La Commission européenne n’a pas répondu immédiatement à une demande de commentaire.
Lors d’une visite à Kyiv à l’occasion du troisième anniversaire de la guerre, la présidente Ursula von der Leyen a déclaré que l’Union européenne ne commencerait à lever les sanctions qu’après avoir vu Moscou prendre des “mesures concrètes” en vue d’une résolution durable.
“Nous constatons que les sanctions ont déjà un effet massif sur l’économie russe”, a déclaré Mme von der Leyen, citant “l’inflation galopante” et “la spirale des taux d’intérêt”.
L’appétit pour un allègement des sanctions est faible parmi les diplomates, qui considèrent que les attaques continues de la Russie contre l’Ukraine prouvent que M. Poutine n’est pas sérieux en ce qui concerne la paix. Le régime de sanctions a été laborieusement élaboré à partir d’un nombre record de 16 paquets. Bruxelles ne prend pas à la légère le fait de défaire une structure aussi complexe d’un simple trait de plume.
À la veille d’un sommet à Paris, l’Élysée a déclaré que la question des sanctions n’était “certainement pas” de les lever, mais de les renforcer si la Russie n’acceptait pas le cessez-le-feu inconditionnel que l’Ukraine a accepté dans ses discussions avec les États-Unis.
“Bien sûr, les Russes peuvent toujours opportunément lier des progrès partiels vers un cessez-le-feu à la levée de certaines sanctions”, a déclaré l’Élysée. “Mais pour nous, tant que la Russie n’aura pas arrêté la guerre parce qu’un accord de paix n’aura pas été trouvé, que des garanties n’auront pas été données à l’Ukraine et que les réparations de guerre n’auront pas été payées, les sanctions resteront toujours un instrument nécessaire pour faire pression sur la Russie”.
Il n’en reste pas moins que la question est désormais sur la table et qu’il pourrait s’avérer difficile de l’ignorer.
Selon les règles de l’UE, les sanctions doivent être renouvelées tous les six mois à l’unanimité, ce qui signifie qu’un seul État membre peut faire dérailler le délicat processus. Depuis l’investiture de M. Trump, la Hongrie, qui critique depuis longtemps les sanctions, a menacé à deux reprises de bloquer le renouvellement et pourrait le faire à nouveau lorsque les restrictions sectorielles seront débattues le 31 juillet.
“Les dernières sanctions de l’UE contre des individus ont été maintenues parce que (Marco) Rubio a fait pression sur la Hongrie pour qu’elle maintienne les mesures en place. En l’absence d’une telle pression, le régime de sanctions de l’UE est en grand danger”, a déclaré Maria Shagina, chercheuse principale à l’Institut international d’études stratégiques (IISS).
Bien que l’approbation de l’UE soit nécessaire pour réintégrer complètement Rosselkhozbank dans SWIFT, les États-Unis pourraient choisir, comme alternative, d’envoyer un “signal” selon lequel les personnes effectuant des transactions avec la banque seraient épargnées par les conséquences juridiques, a expliqué Mme Shagina.
Jan Dunin-Wasowicz, associé du cabinet Bennink Dunin-Wasowicz et conseiller en matière de respect des sanctions économiques, a déclaré que la demande de la Russie concernant SWIFT semblait destinée à mettre Washington et Bruxelles à l’épreuve en même temps.
“La question est de savoir si cette demande spécifique a été faite à l’UE. Il ne semble pas que l’UE fasse partie de cette discussion pour le moment “, a déclaré Mme Dunin-Wasowicz à Euronews.
” La demande adressée à l’administration Trump pourrait être une tentative d’exercer un effet de levier sur les États-Unis pour faire pression sur l’UE afin qu’elle assouplisse ses mesures. Elle pourrait en fin de compte mettre à l’épreuve la détermination de l’UE à maintenir le cap et à poursuivre sa politique de sanctions.”
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